特种设备安全监管问责思考

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关于特种设备安全监管问责的思考

  机构改革之后，关于如何进行特种设备安全监管、在一线工作中如何避责，成为市场监管部门面临的必修课题，给基层工作人员增加了沉重的压力，不少同志闻之如避蛇蝎。但工作始终要有人去干，一些岗位的职责明确也不是可以轻易开脱的，因此，有必要认真分析研究特种设备监管工作的状况、以及问责的原因和条件，而后探讨如何稳妥、有效的推进此项工作。

一、2015年全国特种设备安全概况

质检总局特种设备安全监察局的网站最新的是2015年全国特种设备安全状况通报，2016年的情况正在征集。现将2015年通报部分内容摘录如下：

1、数量。截至2015年底，全国特种设备总量达1100.13万台，比2014年底上升6.14%。

2、监察。全国特种设备安全监察人员共计23648人，较2014年增加7908人。2015年，全国各级特种设备安全监管部门开展特种设备执法监督检查127.94万人次，发出安全监察指令书12.93万份。

3、事故。2015年，全国共发生特种设备事故和相关事故257起，与2014年相比，事故起数减少26起，同比下降9.19%，全国未发生特种设备重特大事故。2015年特种设备万台设备死亡率为0.36，较2014年下降7.69%。

（一）按设备类别划分：

锅炉事故18起，压力容器事故27起，气瓶事故29起，压力管道事故3起，电梯事故58起，起重机械事故79起，场（厂）内机动车辆事故32起，大型游乐设施事故9起，客运索道事故2起。

锅炉事故：

  发生在使用环节16起、安装环节1起、修理环节1起，其中，违章作业或操作不当原因8起，设备缺陷和安全附件失效原因4起。

压力容器事故：

  设备缺陷和安全附件失效原因6起，违章作业或操作不当原因4起，非法设备使用原因5起。

气瓶事故：

  违章作业或操作不当原因2起，设备缺陷和安全附件失效原因2起，气体泄露引发原因2起。

压力管道事故：

  事故现象均为管道破裂介质泄漏，或直接造成人员伤害，或引发爆燃造成人员伤害，事故原因主要是管道质量原因或人员违章操作。

电梯事故：

  发生在使用环节38起，安装、改造、修理维保环节20起。事故原因中，安全附件或保护装置失灵等设备原因39起；违章作业或操作不当原因13起；应急救援（自救）不当导致的事故2起；管理不善或儿童监护缺失以及乘客自身原因导致的事故4起。

起重机械事故：

  事故原因主要是违章作业或操作不当，另有设备原因6起，吊具原因4起。场（厂）内专用机动车辆事故。31起为叉车事故，1起为旅游观光车事故。违章作业或操作不当原因30起，设备原因2起。

大型游乐设施事故：

  安全保护装置失灵等设备原因4起，违章作业原因3起。

客运索道事故：

2起事故均为天气原因导致设备故障，造成乘客高空滞留。

（二）按发生环节划分：

  发生在使用环节219起，占85.21%；维修检修环节15起，占5.84%；安装装卸环节17起，占6.61%；充装运输环节6起，占2.34%。

  根据以上概况，可分析出问责几率比较低、监管形势日趋好转、监管重点比较突出，具体如下：

一是问责几率比较低：

  全国特种设备总量达1100.13万台，共发生特种设备事故和相关事故257起。由此可见事故率极低，事故问责人数虽没有详细统计，但从上述——看出违章作业或操作不当原因、应急救援（自救）不当、管理不善或儿童监护缺失以及乘客自身原因、天气原因等排除设备自身原因共计140起左右，即真正设备事故可能产生问责的只有117起左右。由此可计算出每万台设备问责的可能性大概为0.106起左右，即每10万台设备可能出现问责事故1.06起。

  另外，通报中的设备数据应当是登记在册的数量，显然还会有大量的未登记设备，有的地区甚至未登记设备会超过已登记设备数，但无论如何，事故被上报乃至被追责的数字是固定的。也就是说，每10万台设备出现事故和问责的几率还会更小一些。

二是监管形势日趋好转：

  从与2014年的对比可以看出，设备增长了6.14%，事故起数下降9.19%。从监察人员看，全国较2014年增加7908人。综上，可得出机构整合后监察人员的增加，对于特种设备监管工作有明显促进作用，这些新增加人员应当是各地市场监管所的基层一线人员。从情况看，监察人员共计23648人，开展监督检查127.94万人次，发出安全监察指令书12.93万份，按2人一组执法检查计，即平均每组每年开展执法检查108.2次，每9.89次检查发出1份指令书。

三是监管重点比较突出：

  从设备事故类别看，电梯和起重机械事故起数所占比重较大，事故起数分别占22.57%、30.74％。按发生环节划分，发生在使用环节219起，占85.21%。由此可见特种设备安全监管工作的重点在于使用环节，尤其是起重机械和电梯2类，更应当作此项工作的重中之重。

三、特种设备安全监管的责任探究

  通过历年的问责事件来看，产生问责的原因有三点：一是发生事故，二是事故确认为特种设备原因，三是产生了人员伤亡或有较大社会影响。这三者呈递进关系，全部具备就必然产生问责事件。《安全生产法》第八十四条规定“生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的……还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任……”。

  鉴于此，分析我们一线监管人员在日常工作中可能出现的风险行为，主要在三个方面：一是应当发现未发现的；二是发现了未立即采取措施的；三是采取措施后未监督整改或是监督整改不到位的。据请教纪检部门相关人员，上述三个方面都可以定性为不作为，相互间并列，没有本质区别，处理结果的轻重程度视事故的严重程度而定。

但以上三方面可能存在的不作为情况，只有第二方面有明文规定追责，摘录如下：

1、《安全生产法》第六十二条“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门……（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正……（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除……”；

2、《安全生产法》第八十七条“负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级或者撤职的处分……（四）在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的…… ”；

3、《特种设备安全法》第九十四条“违反本法规定，负责特种设备安全监督管理的部门及其工作人员有下列行为之一的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：……（五）发现违反本法规定和安全技术规范要求的行为或者特种设备存在事故隐患，不立即处理的……”

第一方面未发现违法行为的不作为，从法理上可以排除掉。

因为行政不作为除了须具有法定义务的前提之外，行政不作为的的义务履行主体必须具有作为的可能性与能力，即行政机关有能力为之。我们以一线监管的人员数量与需要监管的设备数量进行对比，体现本部门有限的行政能力，加之平时工作制定好切实可行的计划、日程，是完全可以避免被定性为不作为的。

第二方面的不作为情况有针对性，是指已经查处的案件。

目前大家对案件的后续隐患整改都非常重视，积极督促企业，并严格按有关规定执行，即使未整改到位，只要依规依法报告了，也是履职到位，不能定性为不作为，因此在这方面出问题的可能性也较小。

综上，目前对一线监管人员工作中产生不作为风险最高的，就是第二方面，即发现了未立即采取措施的。这也在当前基层工作中普遍大量存在。

四、应对措施

特种设备监管日常工作中应注意循序渐进，一步一个脚印，按自身的实际能力制订工作计划，要么不查，要查则查彻底，直至隐患整改完成或报告政府采取相关措施，杜绝工作中的不作为风险，大致程序应为：

1、现场检查。

现场对企业生产场所进行全面检查，对在用设备状况尽可能详细记录，有企业在用设备繁多的，只记录存在问题的设备即可。记录设备内容应包括所在位置、标牌、操作情况、是否提供出检验报告和登记证书、是否现场在用。

2、发现隐患立即下达指令书或责改书或查封。

若类似企业在用设备已经检验，仅未进行登记等一般隐患情况，应当场下达指令书或责令改正通知书要求其限期改正。若存在超期未检等严重隐患，应当场进行查封，并要求企业尽快整改，设备无法立即停止运行的，要按《特种设备现场安全监督检查规则》第23、28条的要求处置。

3、迅速立案。

当企业存在严重隐患时，应迅速立案启动调查，案情重大或以后容易证据灭失的、有串供风险的，应当场进行调查。一般隐患应在改正期限到达后进行复查（按《特种设备现场安全监督检查规则》第27条的要求），仍未改正的应迅速立案调查。

4、补充调查。

对违法设备应着重从设备生产、销售、安装、使用、维保、检验、登记几个环节进行询问，案情复杂的要更加注重细节。

5、处理决定。

调查终结的及时提交审理，作出决定。

6、督促整改隐患贯穿始终。

交纳罚款并整改完毕的可结案，未改完的则按《特种设备现场安全监督检查规则》的要求及时报告政府采取措施。

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